El financiamiento del INACOOP en el marco de la co-construcción de políticas públicas para el cooperativismo en Uruguay

por Juan Pablo Martí
Programa de Historia Económica y Social de la Universidad de la República (Uruguay)
Correo: juanpablo.marti@cienciassociales.edu.uy

Hasta 2008 las políticas públicas para el cooperativismo en Uruguay tenían como características ser sectoriales, inconexas e inespecíficas (Martí, 2021). Esto es que cuando existían estas políticas, eran sectoriales porque se dirigían exclusivamente a algunos sectores (en particular vivienda o agrarias), eran inconexas porque no coordinaban entre sí y eran inespecíficas en la medida que los instrumentos de política pública estaban dirigidos tanto para cooperativas como para otro tipo de empresas como por ejemplo las mipymes.  Con la aprobación de la Ley 18.407 en octubre de 2008 esta situación cambia (Gutiérrez, 2008). Para empezar, se crea el Instituto Nacional del Cooperativismo (INACOOP) como organismo de derecho público no estatal promoción del cooperativismo para la proposición, asesoramiento y ejecución de la política nacional del cooperativismo (Artículo 186).

Entre sus particularidades se puede señalar la integración mixta de su directorio con representantes propuestos por el Poder Ejecutivo y otros por el movimiento cooperativo. Es así que el Artículo 194º estableció un Directorio integrado por cinco miembros: “tres delegados del Poder Ejecutivo, uno de los cuales actuará en calidad de Presidente y otro en calidad de Vicepresidente, y dos delegados del sector cooperativo”. También establece que “Los delegados representantes del sector cooperativo serán designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de la Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP)”.  Esta integración mixta ha permitido la participación protagónica del movimiento cooperativo en la confección de las políticas públicas (Martí, 2022).

En un trabajo ya clásico, Vaillancourt (2009) analiza las políticas públicas para las cooperativas y realiza la distinción entre la co-producción y co-construcción de políticas públicas. La coproducción refiere a la implementación de la política pública cuando el estado comparte la responsabilidad con organizaciones no estatales, del sector privado, del tercer sector o de ambos sectores a la vez. En cambio, la co-construcción refiere no solo a la implementación sino también a las instancias en las cuáles se concibe la política pública lo que significa una ampliación de los espacios de democracia. La co-construcción democrática implica que el Estado conserva su rol protagónico, se transforma en socio de las cooperativas, se combinan elementos de democracia representativa y participativa, y se reconoce la existencia y el aporte de las cooperativas.

En este sentido aparece como un elemento de la co-construcción, que a su vez legitima el papel del cooperativismo, el financiamiento conjunto de la política pública. La Ley 18.407 en su Artículo 202 establece las diversas fuentes de financiamiento del INACOOP: partidas de Rentas Generales asignadas por la Ley de Presupuesto de la Nación, los fondos provenientes de la cooperación internacional o donaciones, ingresos provenientes de servicios, remanentes de la liquidación de entidades cooperativas y “los ingresos provenientes de la prestación coactiva establecida en el artículo 204 de la presente ley”.

En dicho Artículo 204 se crea la “prestación coactiva anual destinada a la promoción, desarrollo y educación cooperativa, la que se regirá por lo dispuesto en el artículo siguiente”. En al artículo siguiente se establece la estructura de la prestación coactiva y se define el hecho generador: las actividades de las cooperativas, el período de liquidación, el INACOOP como sujeto activo, las cooperativas como sujetos pasivos y los montos imponibles, la forma de liquidación y pago y, finalmente, establece que se pueden deducir los costos correspondientes a afiliaciones a entidades cooperativas de grado superior de carácter gremial. Respecto de los montos se diferencia las cooperativas de vivienda, de acuerdo a la cantidad de socios y el tipo de cooperativa, y las cooperativas en general, para las que se considera el total de ingresos del ejercicio. La tasa para todos los casos es de 0,15% y se establece un monto máximo. Además, se establecen las cooperativas que están exoneradas de la prestación: Las cooperativas sociales, las que alcancen un mínimo de ingresos, las cooperativas de trabajo más pequeñas y las que surjan de la recuperación de empresas (por un plazo de cinco años a partir de que la cooperativa comience a producir), las cooperativas de segundo o ulterior grado de carácter gremial y las cooperativas de vivienda hasta que sean habitadas.

Para certificar el cumplimiento del pago el INACOOP emite un Certificado de cumplimiento de la prestación coactiva (Artículo 206) y deberá ser presentado ante la Auditoría Interna de la Nación.

Desde que comenzó a funcionar el INACOOP se acordó que los fondos provenientes de la Prestación Coactiva fueran reinvertidos íntegramente en acciones destinadas a promover el movimiento cooperativo a través de diversos programas estratégicos del Instituto.

Generalmente en Uruguay se reconocen cinco modalidades clases cooperativas: ahorro y crédito, consumo, trabajo asociado, vivienda y agrarias. En el siguiente gráfico se encuentra el aporte de prestación coactiva por modalidad para los últimos cinco años de los que se dispone de información.

Gráfico 1. Aporte de prestación coactiva por modalidad (2018-2023) (en Unidades Indexadas[1])

Fuente: Estados Financieros de INACOOP. Disponibles en https://www.inacoop.org.uy/transparencia

Al analizar los últimos años de aporte de cada modalidad a la prestación coactiva se observa la importancia del aporte de las cooperativas agrarias y, en segundo lugar, las cooperativas de vivienda y de trabajo. Las cooperativas agrarias aportan la tercera parte del total, esto obedece al peso económico de las mismas, destacándose algunas cooperativas de gran tamaño porque son apenas el 6% del total de cooperativas. En cambio, en el caso de las cooperativas de vivienda es exactamente a la inversa, si bien se trata de cooperativas con escaso peso económico, representan más de la mitad del total de cooperativas (56%). Las cooperativas de trabajo están en el entorno de la cuarta parte del total y aportan entre el 15 y el 20% de la prestación coactiva.

Es interesante también analizar el peso de la prestación coactiva respecto de los aportes del gobierno. En el gráfico que se presenta a continuación se observa que el aporte del gobierno central ha caído en los últimos años en tanto la prestación coactiva ha aumentado y ha superado el aporte de rentas generales.

Gráfico 2. Evolución de los ingresos INACOOP por aportes del P.E. y prestación coactiva (2018-2022) (en Unidades Indexadas)

Fuente: Estados Financieros de INACOOP. Disponibles en https://www.inacoop.org.uy/transparencia

Este incremento de la prestación coactiva tanto en términos absolutos como relativos no hace más que legitimar la responsabilidad compartida del movimiento cooperativo con el INACOOP en la co-construcción de las políticas públicas.

Referencias

Gutiérrez, D. (2008): 2008: Odisea en el tiempo, o “La larga marcha hacia la sanción de la ley general de Cooperativas en Uruguay. En J. M. Pérez de Uralde (Ed.), La economía social en Iberoamérica. Enfoques de interés en España, Portugal y Uruguay. Montevideo: FUNDIBES – Divina Pastora – CUDECOOP.

Martí, J.P. (2021): La tardía, débil e intermitente construcción de una institucionalidad para el fomento del cooperativismo en Uruguay. Revista Coordenadas. Revista de Historia Local y Regional, Vol. 8 (Nº 1), 92-106.

Martí, J.P. (2022): Institucionalidad especializada y co-construcción de políticas públicas de fomento cooperativo en Uruguay (2008-2020). En F. Correa (Ed.), Instituciones y políticas públicas para el desarrollo cooperativo en América Latina (pp. 379-433). Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

Vaillancourt, Y. (2009): Social economy in the co‐construction of public policy. Annals of Public and Cooperative Economics, 80 (2), 275-313.

[1] La Unidad Indexada (U.I.) es una unidad de valor creada por Ley 17.761 de 2004 que se reajusta diariamente de acuerdo a la inflación. El Instituto Nacional de Estadística (INE) es la entidad que fija y publica su valor oficial.