La situación del marco legal de la Economía Social y Solidaria en Uruguay

Juan Pablo Martí^[1,2]
Universidad de la República, Uruguay.
Correo electrónico: juanpablo.marti@cienciassociales.edu.uy

Para analizar el marco legal para la Economía Social y Solidaria (ESyS) en Uruguay se consideran tanto a las formas tradicionales de asociativismo vinculadas a la Economía Social como a las experiencias emergentes de asociativismo que habitualmente se denominan de Economía Solidaria. El análisis se concentra en este subsector donde los cambios legales son más innovadores y, a su vez, es el menos estudiado.^[3]

La Economía Social está compuesta por cooperativas, mutuales y asociaciones y fundaciones (Chaves y Monzón, 2007). Si bien existen en Uruguay todas estas expresiones de la Economía Social, el cooperativismo es la más importante. Las cooperativas tienen una larga trayectoria y se encuentran en todos los sectores de la actividad económica. Las primeras cooperativas surgieron a fines del siglo XIX^[4] y durante el siglo XX se desarrolla el cooperativismo conformándose en distintos subsectores cooperativos: agrarias, ahorro y crédito, trabajo, vivienda y consumo.^[5] Las cooperativas están reguladas por la Ley General de Cooperativas Nº 18.407 de 2008 que establece el marco legal y crea el Instituto Nacional del Cooperativismo (INACOOP) como órgano de promoción. La aprobación de la Ley 18.407 puso fin  a un largo periodo dónde la legislación cooperativa fue caracterizada por un marco legal fragmentario y cuya evolución fue de avances espasmodicos y reactivos (Martí, 2011). A partir de la Ley 18.407 la institucionalidad de promoción del cooperativismo quedó concentrada en el INACOOP aunque comparte esta función con otras instituciones especializadas en algunos sectores. Por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) para las cooperativas sociales, la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) para las cooperativas de vivienda o la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) para algunos tipos dr cooperativas agrarias tal como se señala más adelante. En tanto la supervisión y control  -con algunas excepciones- está en manos de la División de Cooperativas de la Auditoría Interna de la Nación (AIN) (Martí, 2022).

Por su parte, las mutualistas surgen en la segunda mitad del siglo XIX vinculadas a grupos de inmigrantes y grupos religiosos, y se concentraron en la prestación de servicios de salud aunque también están presentes en otros sectores. En el caso de las mutualistas de prestación de servicios de salud el marco regulatorio está establecido por la Ley 18.211 de 2007 que encomienda su control al Ministerio de Salud Pública (MSP).

Finalmente, existe un número muy importante de asociaciones civiles sin fines de lucro y de fundaciones, pero la información estadística es insuficiente y no permite cuantificarlas. En cuanto a las asociaciones civiles existe una gran heterogeneidad y están presentes en diversos sectores (deportivo, cultural, enseñanza, sindicatos, etc.). La legislación se encuentra dispersa y regula los distintos tipos de asociaciones. En cambio, las fundaciones están reguladas por la Ley 17.163 de 1999 y se diferencian de las asociaciones en la necesidad de un patrimonio inicial que permita la realización de los fines para lo que fueron creadas (Martí, 2010). La institucionalidad de control para ambas figuras jurídicas -asociaciones civiles y fundaciones- es el Ministerio de Educación y Cultura.

El surgimiento de las experiencias de Economía Solidaria se puede ubicar en el marco de la dictadura militar (1973-1985) y, posteriormente, con los primeros gobiernos democráticos. Es esos periodos se aplicaron un conjunto de políticas de liberalización y retiro del Estado que trajeron consigo precarización del trabajo y aumento del desempleo y la pobreza. Esto dio lugar a la emergencia de formas de asociativismo de diferente tipo a las cooperativas tradicionales originadas en los sectores populares y con un fuerte componente de cooperación y ayuda mutua que se reconocen como de Economía Solidaria (Guerra, 2010).

El origen de la denominación se ubica a mediados de los años noventa, y a partir de cursos (dictados en la universidad, el movimiento cooperativo, sindicatos e iglesias) y publicaciones (Guerra, 2002 y Martí, 2002) donde comienza a utilizarse la expresión de Economía Solidaria para designar a este tipo de organizaciones a los efectos de mostrar sus particularidades. La influencia del Foro Social Mundial de Porto Alegre (Brasil) y la crisis social y económica de 2002 van a llevar a la constitución de un Espacio de Economía Solidaria articulado por Caritas^[6] y que reunió a distintas iniciativas como los clubes de trueque y las empresas recuperadas por los trabajadores.^[7]

A partir de la coordinación entre los actores del sector, constituidos en el Espacio de Economía Solidaria y el Consejo Consultivo Departamental de Economía Solidaria de Canelones, con el apoyo de la confederación de cooperativas (CUDECOOP) y de la organización de Comercio Justo Uruguay, se originan la ferias y locales de comercialización y una Mesa Nacional de Economía Solidaria que dio nacimiento a la Coordinadora Nacional de Economía Solidaria (CNES). La CNES constituye hasta el día de hoy el espacio de encuentro y articulación de las distintas iniciativas del sector y tiene como objetivos la promoción y divulgación de los conceptos y principios de la economía solidaria; la construcción de agendas comunes y la generación de espacios de comercialización, apoyo a ferias y la organización de acciones educativas sobre el comercio justo, el consumo responsable y las finanzas éticas (Guerra, 2010).

La CNES define a la Economía Solidaria como “una construcción colectiva, dinámica y transformadora que implica incorporar los valores solidarios en la teoría y en la práctica de la economía. Sitúa en el centro a las personas y actúa en las diversas fases de la actividad económica: producción, consumo, distribución y finanzas” (https://economiasolidaria.org.uy/). En esta definición se puede observar la influencia de Luis Razeto quien propuso que la Economía de Solidaridad tiene “la necesidad de introducir la solidaridad en la economía, de incorporar la solidaridad en la teoría y en la práctica de la economía” (Razeto, 1993: 5).^[8] La definición incorpora también una perspectiva transformadora y superadora en la medida que se plantea como un modo especial y distinto de hacer economía (Guerra, 2002). En síntesis, y a diferencia de las experiencias vinculadas a la Economía Social, la definición de la Economía Solidaria está menos preocupada por la forma jurídica y más atenta a las finalidades y tipo de medios para su consecución (Guerra, 2010).

Respecto de la conformación y las características de las organizaciones de la Economía Solidaria en Uruguay se cuenta con dos estudios.^[9] El primero fue realizado por el Prof. Pablo Guerra para la organización Kolping (Guerra, 2010) entre 2007 y 2009, y tuvo como objeto de estudio los emprendimientos asociativos y cooperativos de producción de bienes y servicios integrados al menos por tres socios sin lazos familiares (Guerra, 2010). Entre los aportes más interesantes de este estudio está la caracterización de los emprendimientos respecto de su forma jurídica (cooperativas de producción, cooperativas sociales, monotributo y un componente de informalidad superior al 20%), la distribución por género (la mayoría son mujeres)^[10], el tamaño y facturación (la gran mayoría son micro y pequeñas empresas), la realización colectiva del trabajo (más del 50% produce de forma colectiva, 24% comparte los servicios y el mismo porcentaje la comercialización), el sector económico (la mayoría pertenece al sector artesanal seguido de servicios, agro, industria y otros), los canales de comercialización (los principales canales son la exportación, luego las ferias y la venta directa a clientes), los apoyos externos (fundamentalmente del Estado seguido de las ONG’s.), la presencia de asalariados (solo el 14% contrata trabajadores asalariados), la participación en redes (el 81% pertenece a alguna red). Finalmente, y evaluando las características globales concluye que los emprendimientos tienen fortalezas en la gestión social y debilidades en los aspectos económicos: “bajos niveles de comercialización y de facturación conspiran lógicamente con ingresos económicos dignos y sumergen a la mayoría en situaciones de vulnerabilidad e informalidad laboral” (Guerra, 2010: 105).

Años después, el trabajo de Torrelli y de Giacomi (2018) en el marco del Proyecto “Mapeo, caracterización y desafíos de la Economía Solidaria en Uruguay” de la Universidad de la República realizado en 2016, mostraba que la integraban más de 300 organizaciones de diferente tipo: emprendimientos económicos centrados en las personas y que desarrollan valores de solidaridad; emprendimientos económicos familiares e individuales vinculados a redes; y redes, tanto las que nuclean a colectivos como las que reúnen a los emprendimientos. Señalan cómo características de estos emprendimientos la cooperación, la autogestión, la solidaridad y la realización de actividades económicas.

Respecto del marco legal, el principal antecedente respecto de la Economía Solidaria es el Art. 187 de la Ley General de Cooperativas de 2008 que obligaba al INACOOP a impulsar el estudio de la economía social y solidaria y proponer un marco jurídico para su desarrollo. El INACOOP presentó al Parlamento un anteproyecto de Ley de Economía Social y Solidaria que en 2019 se transformó en la Ley 19.848. Esta ley busca “reconocer, promover y apoyar a la Economía Social y Solidaria, en sus diversas manifestaciones, determinando las medidas de fomento de acuerdo a los fines y principios que las caracterizan” (Art. 1º), y declarar “de interés nacional, la promoción, difusión, estímulo y desarrollo de la Economía Social y Solidaria, en cualquiera de sus expresiones” (Art. 2º). También establece que está compuesta por las entidades que desarrollan actividades de conformidad con los principios expresados en el artículo 4:

1. La persona debe ser el centro de la actividad económica y social, teniendo absoluta primacía frente al capital.
2. Las relaciones entre los integrantes de la iniciativa se sustentarán en la solidaridad, la cooperación, la reciprocidad y el control democrático, primando el interés común por sobre el individual.
3. La gestión debe ser autónoma, democrática y participativa.
4. Debe existir un compromiso con la comunidad, la organización y desarrollo local y territorial, y con el cuidado del medio ambiente.
5. En los casos en que la forma jurídica lo habilite, la distribución de excedentes se efectuará principalmente en función del trabajo aportado y servicio o actividad realizada por los asociados y asociadas.
6. Promover la equidad de género y favorecer la inclusión social de personas con dificultades de inserción.

A más de tres años de aprobado la ley, y con un cambio de gobierno en el medio, no ha tenido hasta ahora grandes impactos. Sin embargo, es el primer reconocimiento legal de la existencia de “un amplio sector asociativo integrado por múltiples actores y ofrece un marco para la actuación de sus políticas públicas” (Guerra y Reyes Lavega, 2020).

En cuanto a la institucionalidad, hasta la aprobación de la Ley 19.848 no existía un organismo público especializado con alcance nacional referido a la Economía Solidaria. Dicha ley en su Artículo 11 encomienda al INACOOP la responsabilidad de las políticas públicas y en el Artículo 12 se establecen las competencias y cometidos: promoción de política públicas; inscripción de las organizaciones; elaboración de políticas, programas y proyectos; asistencia técnica; favorecer acuerdos con instituciones públicas y privadas; seguimiento y evaluación; y registro de las entidades.

Previo a la ley existían experiencias de gobiernos departamentales referidas a la Economía Social y Solidaria. La primera fue en 2006 cuando el gobierno departamental de Canelones creó el Área de Economía Solidaria transformada luego en Unidad de Desarrollo Cooperativo y Apoyo a la Economía Solidaria. También en el departamento de Montevideo existe desde 2015 una Unidad de Economía Social y Solidaria en la División de Políticas Sociales del Departamento de Desarrollo Social.

Además de estas unidades especializadas existen múltiples organismos públicos y programas dirigidos a las experiencias de la economía social y solidaria. Los ejemplos más significativos provienen del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) a través de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) (organismo creado en 2005 por la Ley 17.30 y que comienza a funcionar en 2008) para el apoyo a los productores familiares y sus organizaciones. También en el ámbito rural, en 2009 se creó el Departamento de Experiencias Asociativas (DEA) en el Instituto Nacional de Colonización (INC) con el cometido de dar seguimiento específico a la implementación de los procesos colectivos de acceso a tierras y mediar entre el cumplimiento del mandato institucional de la colonización y la consolidación del emprendimiento grupal. También se puede mencionar que en 2011 se creó la Dirección Nacional de Economía Social (DINAES) en el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Posteriormente, en 2015 se reconvirtió en la Dirección Nacional de Economía Social e Integración Laboral (DINESIL), encargada de diseñar e implementar los programas para la integración al mundo del trabajo de personas en condiciones de exclusión y/o vulnerabilidad social.

Finalmente, en el INACOOP existen programas de apoyo para la capacitación y financiamiento dirigidos al cooperativismo que también están abiertos a experiencias de Economía Solidaria. Es interesante destacar el Fondo para el Desarrollo (FONDES), creado por el Decreto Nº 341 de 2011^[11] establecía en su Artículo 3º que su prioridad era apoyar a emprendimientos económicos con participación de sus trabajadores en la dirección y en el capital de las empresas.^[12]

Referencias bibliográficas

Amorin, C. y Algorta, P. (2018). Génesis y desarrollo del Derecho Cooperativo en Uruguay. En P. Guerra (Ed.), Aportes desde la Universidad de la República al campo temático de la Economía Social y Solidaria (pp. 63-82). Montevideo: Red Temática en Economía Social y Solidaria -UDELAR.

Bertullo, J., Isola, G., Castro, D. y Silveira, M. (2004). El cooperativismo en Uruguay. Documento de Trabajo del Rectorado Nº 22, Universidad de la República, Servicio Central de Extensión y Actividades en el Medio (SCEAM), Montevideo.

Chaves, R. y Monzón, J.L. (2007). La economía social en la Unión Europea. Comité Económico y Social Europeo (CESE/COMM/05/2005).

Cruz, A.C. Martins da. (2006). A diferença da igualdade. A dinâmica da economia solidaría em quatro cidades do MERCOSUL. Tese de Doutorado, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, S.P.

Guerra, P., y Reyes Lavega, S. (2020). Ley de Economía Social y Solidaria en Uruguay: texto y contexto. CIRIEC-España, Revista Jurídica de Economía Social y Cooperativa, nº 37, 53-80. doi: 10.7203/CIRIEC-JUR.37.16918

Guerra, P. (2002). Socioeconomía de la solidaridad. Montevideo: Editorial Nordan.

Guerra, P. (2010). La Economía Solidaria en Uruguay. Caracterización de sus emprendimientos y opinión de los trabajadores autogestionados. Montevideo: KOLPING Uruguay.

Martí, J.P. (con la colaboración de M. Romero y V. Méndez) (2010). La Economía Social en Uruguay y su impacto en el empleo. En J. L. Monzón Campos (Ed.), La Economía Social y su impacto en la generación de empleo. Claves para un desarrollo con equidad en América Latina (pp. 363-433). Valencia: Editorial Fundació de la Universitat de València.

Martí, J.P. (2002). La economía solidaria y las empresas cooperativas. Reflexiones en la búsqueda de alternativas. Boletín de Estudios Cooperativos – Unidad de Estudios Cooperativos (SCEAM) de la Universidad de la República, Año 9 Nº 1.

Martí, J.P. (2011). Legislación y fomento del cooperativismo en Uruguay. Esfuerzos espasmódicos, fragmentarios y reactivos. Revista de Estudios Cooperativos, 16 (2), 10-26.

Martí, J.P. (2022). Institucionalidad especializada y co-construcción de políticas públicas de fomento cooperativo en Uruguay (2008-2020). En F. Correa (Ed.), Instituciones y políticas públicas para el desarrollo cooperativo en América Latina (pp. 379-433). Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/47664/1/S2200173_es.pdf

Razeto, L. (1993). Los caminos de la Economía de la Solidaridad. Santiago de Chile: Editorial Vivarium.

Reyes Lavega, S., Lamenza, A.S., Gutiérrez, D. y Machado, J. (2011). Derecho Cooperativo Uruguayo. Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria.

Rieiro, A., Vera Iglesias, G. y Andrade Martínez, A. (2019). Miradas feministas sobre la economía social y solidaria en Uruguay. Revista Idelcoop, No 227, 32-53.

Torrelli, M. y De Giacomi, B. (2018). Mapeo, caracterización y desafíos de los emprendimientos de economía solidaria en Uruguay (2014-2015). En P. Guerra (Ed.), Aportes desde la Universidad de la República al campo temático de la Economía Social y Solidaria (pp. 123-161). Montevideo: Red Temática en Economía Social y Solidaria -UDELAR.

^[1] Profesor del Programa de Historia Económica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay. Correo electrónico: juanpablo.marti@cienciassociales.edu.uy

^[2] Este trabajo forma parte de un proyecto de investigación sobre las políticas públicas para la Economía Social y Solidaria en América Latina. Aquí se presenta una versión preliminar para el caso uruguayo y está en elaboración un documento comparativo de la situación en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay de próxima aparición.

^[3] Existen abundantes y actualizados estudios del Derecho Cooperativo que se pueden consultar. Ver al respecto Amorín y Algorta, 2018 y Reyes et al., 2011.

^[4] Los orígenes del cooperativismo en Uruguay se pueden ubicar en la segunda mitad del siglo XIX. Diferentes trabajos, como los de Bertullo et al. (2004) y Terra (2015 [1986]), también vinculan sus inicios al aporte de los inmigrantes europeos y núcleos católicos que promovieron la creación de organizaciones solidarias como gremios, sindicatos, sociedades de socorros mutuos y cooperativas.

^[5] En 2006 a partir de la aprobación de la Ley 17.978 de Cooperativas sociales y la Ley 18.407 General de Cooperativismo de 2008 introduce otros tipos cooperativos como las cooperativas de artistas.

^[6] Cáritas Uruguaya es una organización creada por la Conferencia Episcopal con el objetivo coordinar, apoyar y fortalecer todas las iniciativas solidarias de la Iglesia Católica en el país.

^[7] También contribuyeron para la divulgación del concepto de Economía Solidaria el trabajo desarrollado como desde algunos gobiernos departamentales y la Universidad de la República (en especial el trabajo de la Unidad de Estudios Cooperativos (UEC) y la Red de Cooperativismo y Asociativismo de la Udelar organizarían dos Jornadas Universitarias de Cooperativismo, Asociativismo y Economías Solidarias) (Guerra, 2010).

^[8] Son importantes también las influencias del argentino José Luis Coraggio y del brasileño Paul Singer. Ver al respecto Cruz (2006).

^[9] Ambos estudios toman como ejemplo el Mapeo brasileño de la Economía Solidaria realizado en el marco del trabajo de la Secretaría Nacional de Economía Solidária (SENAES) del Ministério de Trabalho e Emprego (MTE).

^[10] Este aspecto es analizado con mayor profundidad por Rieiro, Vera Iglesias y Andrade (2019).

^[11] El decreto se ampara en el Artículo 40º de la Ley 18.716 que modifica la Carta Orgánica del Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU) y establece que el Poder Ejecutivo puede disponer de hasta el 30% de las utilidades del banco para la “creación de fondos, con el objetivo de apoyar el financiamiento de proyectos productivos viables y sustentables, que resulten de interés a juicio del Poder Ejecutivo”.

^[12] En sus primeros años el FONDES funcionó en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de Presidencia de la República y posteriormente, con la aprobación de la Ley 19.337 se forma el FONDES-INACOOP con el cometido de financiar a empresas autogestionarias y cooperativas.