Un vistazo a novedades normativas de la economía solidaria en Colombia: la inclusión de la economía popular

Juan Fernando Álvarez
Pontificia Universidad Javeriana

El 7 de agosto de 2022 Gustavo Petro asumió la Presidencia de Colombia. Desde esa fecha hasta febrero de 2023 han transcurrido más de seis meses en los cuales la economía solidaria, tal como se le definió en la Ley 454 de 1998, ha sido protagonista en diversos espacios. A continuación, daremos un breve vistazo a los principales hechos institucionales que han configurado novedades en la normatividad y en la visión sobre la economía solidaria en Colombia.

1. Cambio de título y contenido

La economía solidaria en Colombia surge de la conjunción de tres hechos: la necesidad de reglamentar su título previsto en la Constitución de 1991, de las recomendaciones técnicas de grupos académicos y colectivos sociales, y del interés por generar confianza a la población asociada a cooperativas luego de la crisis financiera que este sector sufrió a mediados de los años noventa del siglo XX. El resultado fue la promulgación de la Ley 454 de 1998 que introdujo el término de economía solidaria entendiéndola así:

Sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía (Artículo 2, Ley 454 de 1998).

Con la Presidencia de Gustavo Petro, se sugiere ampliar el título de economía solidaria incluyendo los términos de economía popular y comunitaria. Tal ampliación del título ha venido aparejada con una descripción conceptual de algunos elementos distintivos de los apellidos popular y comunitaria, tal como lo muestra una reciente ilustración presentada por el gobierno (Ilustración 1).

De la ilustración 1 se desprende que bajo la lectura del Gobierno colombiano es menester ampliar el paraguas conceptual de la economía solidaria a un marco donde caben expresiones relacionadas a las actividades de subsistencia no formalizadas, las cuales no necesariamente siguen un criterio de autogestión, autonomía y democracia participativa tal como se entiende en la economía solidaria.

Los términos economía popular y comunitaria se incluyen en varios instrumentos normativos, entre ellos el Plan Nacional de Desarrollo y el Decreto 0142 de 2023 sobre compras públicas, sin embargo, se presentan contradicciones con el espíritu de la Ley 2234 de 2022 sobre emprendimiento social. Se presentará una breve síntesis de estos tres textos para finalizar con una reflexión.

Ilustración 1. Elementos que caracterizan las diferencias entre economía popular – solidaria y comunitaria

Fuente: Presentación ante la Comisión Intersectorial del Sector de la Economía Solidaria por parte del Ministerio del Trabajo.

2. La economía popular y solidaria en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia potencia mundial de la vida” y en el articulado que se propone como Ley

En Colombia cada nuevo Gobierno propone un documento denominado Bases del Plan Nacional de Desarrollo que constituye la bitácora de navegación para el desarrollo de acciones por parte del ejecutivo en cumplimiento de sus promesas electorales. Este documento se discute y reglamenta en un proyecto de Ley que una vez aprobado se constituye como el Plan Nacional de Desarrollo para el período presidencial, en este caso 2022-2026.

Uno de los catalizadores incluidos en las bases del Plan de Desarrollo es el de la economía popular y comunitaria como habilitador de la seguridad humana («Seguridad y protección social en la Economía Popular y Comunitaria») y generador de capacidades especialmente en el campo colombiano. Según este documento la economía popular se refiere a “los oficios y ocupaciones mercantiles (producción, distribución y comercialización de bienes y servicios) y no mercantiles (domésticas o comunitarias) desarrolladas por unidades económicas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector económico» (Bases para el PND, 2023, pp.105).

La preocupación central es que en la realización de estas actividades productivas no existe un aseguramiento y protección social como en la economía formal. Por ello se considera que la economía popular es un instrumento para promover la inclusión productiva junto al cooperativismo y la economía solidaria. En este contexto, se propicia el reconocimiento a través de la construcción de una política pública para su fortalecimiento que incluye el diseño de un sistema de información, cuenta satélite, apoyo para la inclusión financiera, estímulos de mercado y de Estado vía compras públicas.

De este documento se desprende el proyecto de ley “por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022-2026 ‘Colombia potencia mundial de la vida’. Si bien este proyecto de Ley está en discusión es importante conocer cuál es la propuesta que se vislumbra para ejecutar las Bases del Plan de Desarrollo. Podemos sintetizar el articulado propuesto en lo concerniente a economía popular, solidaria y comunitaria en los siguientes artículos:

Propuesta de artículo 57. Créese el Consejo Nacional de la Economía Popular, como organismo asesor y consultivo del Gobierno nacional, integrado por entidades públicas del orden nacional, entidades territoriales y representantes de la economía popular.

Propuesta de artículo 60. El Gobierno nacional … impulsará el desarrollo de instrumentos y programas para promover la inclusión financiera y crediticia de la Economía Popular.

Propuesta de Artículo 62. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- diseñará, implementará y administrará dos (2) sistemas de información enfocados en la economía popular y la inversión extranjera directa, los cuales tendrán como insumo principal los registros administrativos existentes, las operaciones estadísticas económicas y sociales que realiza el DANE, y fuentes alternativas. El DANE utilizará como insumo para la conformación del Sistema de Información de la Economía Popular -SIEP- la información integrada en el Sistema de Información de Actividades Económicas Informales -SIECI-, así como la información recolectada en el marco del Censo Económico.

Propuesta de artículo 66. En los procesos de selección de contratistas, las entidades estatales podrán establecer un factor de asignación de puntaje que fomente la ejecución de los contratos por parte de población sujeto de especial protección constitucional, así como de campesinado, pequeños productores locales, o personas de la economía popular; siempre que se garanticen las condiciones de calidad y cumplimiento del objeto contractual

3. La economía solidaria en el Decreto 0142 de 2023 sobre compras públicas

Decreto 0142 de 2023 por el cual se promueve el acceso al sistema de compras públicas a mipymes, cooperativas y demás entidades de la economía solidaria. Bajo este Decreto las entidades de la economía solidaria pasan a ser clasificadas como mipymes al momento de participar de incentivos de mercado, beneficios y criterios diferenciales en el sistema de compras públicas. Bajo este marco jurídico se cobijan asociaciones de pequeños productores locales, agricultura campesina, familiar y comunitaria.

4. Ley 2234 de 2022 sobre emprendimiento social

Ley 2234 de 2022 de emprendimiento social. Por medio de la esta Ley se busca promover una política nacional de emprendimiento social entendiéndolo en su artículo 3 como una clase de emprendimiento adelantado por personas naturales o jurídicas con o sin ánimo de lucro que busca solucionar problemáticas, así como atender y/o fortalecer procesos que afectan diversos ámbitos de las comunidades, beneficiando principalmente a comunidades y/o poblaciones en condición de vulnerabilidad. Bajo esta Ley se incorporan definiciones relacionadas a valor social, innovación social, valor compartido, comercio justo, comercio sostenible y prácticas justas. En su desarrollo no se menciona explícitamente ni a la economía social ni a la solidaria, pero si al tercer sector.

5. Reflexión final: la importancia de marcar las fronteras entre economía popular, solidaria y comunitaria

El nuevo Gobierno colombiano ha dado una importancia seminal a la justicia económica, social y ambiental. En un entorno de búsqueda incesante de convivencia pacífica, se entiende que el abordaje de las concepciones sobre seguridad humana requiere de una narrativa que incluya a trabajadores tradicionalmente expulsados, excluidos y sin acceso a una protección social mínima. Desde nuestro punto de vista, esta narrativa es la de economía popular.

Para referentes del pensamiento gubernamental en la materia, como el profesor Cesar Giraldo[1], la economía popular vuelca su mirada en las lógicas productivas y reproductivas de los trabajadores no asalariados quienes al participar del mundo mercantil en condiciones vulnerables terminan siendo víctimas perennes de un sistema económico que no los reconoce. Sin embargo, dicha mirada no dista en gran medida de los estudios sobre la informalidad en tanto se reconoce que una parte importante del trabajo se hace desde el hogar, el barrio, la comunidad y en estos contextos los mercados están impregnados de actividades que rozan la ilegalidad, el extractivismo rentístico por cuenta de autoridades que permiten la realización de actividades mercantiles a la vez que las sobornan, de financiadores que se lucran de las necesidades de la gente a tasas de usura y se dan prácticas que perpetúan las condiciones de subsistencia de los vendedores y comercializadores populares.

La dimensión de estas actividades supera en muchos casos las de las economías formales, registradas y que operan bajo condiciones de “normalidad de mercado”. Para calcularlo se toma como base la población económicamente que no cotiza al sistema de seguridad social y no está registrada fiscalmente, lo que en Colombia es según las cifras de la CEPAL cerca del 65%.

Lo anterior permite entender la magnitud del fenómeno que se busca reconocer, visibilizar y en definitiva regular. Un sector inmenso de la economía que se inserta desde una lógica productiva que reproduce la desigualdad. Sin embargo, incorporar dicha mirada dentro del mismo marco conceptual, regulatorio y de políticas públicas de la economía solidaria puede generar una disonancia cognitiva de tal magnitud que invisibilice una vez más los esfuerzos de empresas privadas de organización autogestionado bajo el universo de las prácticas económicas de territorios que se han debatido históricamente en formas de exclusión y violencia económica que hoy se quieren zanjar.

[1] Giraldo, C. (2022). Lo popular: dimensiones económicas, sociales y políticas. CLACSO: Buenos Aires.